Подписанного два года ждут

Вопросы разработки месторождений полезных ископаемых в Приангарье станут темой одного из круглых столов V Байкальского экономического форума, который пройдет в Иркутске 8–11 сентября. В частности, на БЭФ будет поднят вопрос о лицензировании участков недр. Проблема нарушения условий лицензионных соглашений актуальна для всей Сибири — только за шесть месяцев этого года изъято 234 лицензии. Но причина не столько в природопользователях, сколько в механизме контроля и составления соглашений, уверен начальник департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу Евгений Калинин. Нередко бизнес подписывается под договором, требования которого заведомо невозможно выполнить в срок, говорят специалисты.

Росприроднадзор и его территориальные органы обеспечивают соблюдение всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) и технических требований в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

С этой целью Росприроднадзор и его территориальные органы проводят государственный контроль геологического изучения, рационального использования и охраны недр. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Проведение планового мероприятия по контролю в отношении одного юридического лица, работающего в сфере малого и среднего бизнеса (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля), или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) возможно не более чем один раз в три года.

Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) в случаях возникновения аварийных ситуаций, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Как нарушают

По итогам первого полугодия этого года департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу выявил 347 случаев невыполнения условий лицензионных соглашений. Это, впрочем, меньше, чем в прошлом году (476 нарушений за аналогичный период). На первом месте в «рейтинге нарушений» — срыв сроков выполнения лицензионных соглашений, невыполнение уровня добычи и нарушение стандартов ведения работ. За полгода 2008 года в пяти случаях было инициировано приостановление права пользования недрами, в 54 случаях — досрочное прекращение права пользования недрами. За этот же период было изъято 234 лицензии (без учета общераспространенных полезных ископаемых).

В департаменте Росприроднадзора по СФО отмечают, что значительное количество нарушений связано со срывом сроков исполнения условий лицензионных соглашений — например, начала геологоразведочных работ и ввода месторождения в эксплуатацию. А в департаменте природных ресурсов Новосибирской области в числе основных нарушений называют размещение промышленных и бытовых отходов в пределах горных отводов и разработку участков недр без разрешительной документации.

Один из лидеров по количеству выявленных нарушений — Иркутская область. Если в 2007 году было прекращено действие 57 лицензий, то уже по итогам I квартала 2008 года — 52 лицензий. «Некоторые фирмы, узнав, что в последнее время в различных инстанциях им уделяют повышенное внимание, сами отказываются от права на разработку. А кто-то просто становится банкротом, и вопрос о лицензии, таким образом, отпадает сам собой», — сообщил на межведомственном совете по развитию минерально-сырьевого комплекса Приангарья заместитель руководителя управления по недропользованию по Иркутской области (Иркутскнедра) Николай Суслов.

По его словам, в настоящее время сомнения Иркутскнедр вызывают 90 лицензий на разработку месторождений в регионе. Владельцы этих документов непомерно затягивают геологическое изучение участков, не предоставляют в контролирующие органы отчеты о своей деятельности, не ведут добычу на месторождениях, которые уже давно официально открыты. Среди тех, кто может остаться без лицензии, — предприятие «Лензолото», артель старателей «Лена» (добыча россыпного золота), «Иркутскгеофизика» (рудное золото). Также возможен отзыв лицензии на Ковыктинское газоконденсатное месторождение и Братское месторождение газа.

В частности, «Лензолоту» предложено представить программу освоения не используемых в настоящее время месторождений россыпного золота. После согласования программы Иркутскнедра будут рассматривать вопрос о внесении изменений в условия лицензионных соглашений. В «Лензолоте» «КС» заверили, что программа развития россыпной золотодобычи уже готова и в ближайшее время будет представлена в Иркутскнедра.

«В ряде случаев проблемы исполнения лицензионных соглашений заложены уже на этапе подготовки этих документов, — отмечает Евгений Калинин. — Я говорю о ситуациях, когда условия, записанные в лицензионном соглашении, изначально трудновыполнимы или невыполнимы вовсе. Проблема в том, что чиновники, ответственные за подготовку соглашения, — представители субъектов Федерации и Минприроды РФ — не всегда владеют всей информацией о механизме и сроках выполнения требований, которые они прописывают в соглашении». По его мнению, грамотному заключению соглашения мешает и незнание нормативно-правовых актов — как чиновниками, так и недропользователями. «По закону условия лицензионного соглашения, которые являются неотъемлемой частью лицензии, должны носить характер общегражданской сделки. Но на деле получается по-другому, — говорит Калинин. — Приведу пример. В Иркутской области мы требуем выполнения соглашений при проведении геологоразведки с целью добычи нефти; но вопрос в реальности сроков: на геофизические работы определен только год. В условиях лицензионных соглашений определен только год на геофизические работы, но для того, чтобы прорубить сейсмопрофили, нужно отвести лесные насаждения. А нормативно-правовые акты субъекта не позволяют быстро пройти эту процедуру».

По словам специалистов, в лицензионных соглашениях встречаются и такие записи, смысл которых обязывает недропользователя продавать по себестоимости определенный объем добытой продукции субъекту Федерации, в котором он работает, — еще одна предпосылка для нарушений. «А мы потом контролируем все это по формальному признаку — так, как предписывает закон», — рассказывает Евгений Калинин. Получателя лицензии также можно обвинить в том, что он принял заведомо невыполнимое лицензионное соглашение. «Но, во-первых, недропользователь не обязан знать все законы и подзаконные акты. Прежде всего их обязан знать и соблюдать чиновник. Во-вторых, природопользователь не может влиять на условия лицензионных соглашений на этапе их подготовки, а только потом в судебном порядке может оспорить условия лицензионного соглашения», — подчеркивает Калинин.

Следует отметить, что если по итогам прошлого года в СФО было обжаловано 19 решений Росприроднадзора, то за шесть месяцев этого года обжаловано 26 решений Росприроднадзора.

Сопредседатель Коллегии адвокатов «Регионсервис» (Кемерово) Сергей Учитель уверен, что в условиях действующего лицензионного режима ситуация выглядит малопривлекательной для недропользователей. То есть нечетко и широко сформулированные нормы Закона о недрах в части прекращения и приостановления права пользования недрами предоставляют государству возможность толковать эти нормы таким образом, чтобы позволить им отозвать или аннулировать лицензию. «Как раз именно такая категория дел наиболее часто встречается в судебной практике нашей Коллегии, когда приходится защищать интересы недропользователей в спорах по обжалованию решений уполномоченных государственных органов о досрочном прекращении или приостановлении действия лицензии, — рассказал Сергей Учитель. — Поэтому главным моментом в лицензионном соглашении должна быть система гарантий, обеспечивающих стабильность условий недропользования».

Еще одна проблема, мешающая эффективной работе минерально-сырьевого комплекса, связана с налогообложением. За добычу полезных ископаемых разных видов нужно платить разные налоги, и поэтому мнения контролирующих инстанций и недропользователей по поводу того, какой же все-таки вид вещества добывается на месторождении, расходятся. Такие сложности, по словам представителей УФНС, возникли у налоговиков с Коршуновским ГОКом, с предприятием «Востсибуголь».

Также одна из преград, стоящих перед недропользователями, — Земельный кодекс. «Каждое месторождение находится на земле, которая кому-то принадлежит. Владельцы могут быть какие угодно — как частные предприятия, муниципалитеты, так и просто хозяева садоводств, и с любым из них по закону разработку месторождения нужно согласовывать. А кто захочет, чтобы на его земле велись какие-либо работы? — задает риторический вопрос заместитель директора департамента охраны окружающей среды и недропользования Иркутской области Михаил Кожин. — Эта проблема уже столько раз поднималась, тем не менее мы вновь будем обсуждать эту тему на Байкальском экономическом форуме».

Большинство крупных компаний, разрабатывающих недра в Сибири, отказались комментировать вопросы лицензирования — например, «Норильский никель», «Роснефть», «Кузбассразрезуголь». После некоторых раздумий решил не комментировать тему и «Газпром».

В компании, занимающейся добычей полиметаллов на территории Восточной Сибири, в неофициальной беседе отметили нескоординированность природоресурсного и природоохранного законодательства с законодательством о недрах в части разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. «Например, только в 2007 году государственными органами, осуществляющими контроль и надзор, было проведено более 30 проверок, — отмечают в руководстве компании. — Нет нормативных правовых документов, регулирующих вопросы осуществления государственного контроля за выполнением условий лицензионных соглашений».

Те представители бизнеса, которые все же решили официально прокомментировать тему, воздержались от высказываний относительно механизма заключения лицензионных соглашений и контроля их исполнения. Некоторые отметили лишь, что механизм строг, но справедлив.

О чем молчит бизнес

Наиболее открытыми в части предоставления информации по соблюдению условий исполнения лицензионных соглашений оказались угольные компании, которые в последнее время не раз были объектом внеплановых проверок контролирующих органов.

Например, в СУЭК (в последние месяцы проводились проверки по ряду предприятий компании в Кузбассе) отметили, что «в основном условия лицензионных соглашений выполняются. Но наиболее важным и трудновыполнимым является соблюдение уровня добычи, установленного лицензией, как в сторону его достижения, так и в сторону превышения».

Специалисты СУЭК отмечают, что в вопросах выполнения условий лицензирования делается ставка на внутренний контроль выполнения условий лицензионных соглашений. «Эта система контроля нормализована Стандартом компании «Лицензионное обеспечение деятельности компании. Планирование, осуществление, мониторинг«. Данный стандарт обеспечивает контроль и прогноз лицензионной деятельности для минимизации риска возбуждения процедуры досрочного прекращения прав пользования недрами и безлицензионной деятельности», — рассказали в пресс-службе СУЭК.

В компании «Сибэнергоуголь» «КС» рассказали, что неоднократно были предметом проверок как в сфере природопользования, так и в части промбезопасности, и общее состояние было оценено удовлетворительно.

В группе «Белон» также отмечают, что проверки выполнения условий лицензионных соглашений производятся практически постоянно. (Общая сумма вложений в добычные предприятия и, соответственно, в выполнение лицензионных соглашений за последние 1,5 года составляет 5,4 млрд рублей.) «Дело в том, что условия лицензии предполагают не только требования по этапам освоения лицензионного участка, но и требования к недропользователю по обеспечению промышленной безопасности и охране труда, по охране окружающей среды, водных объектов, по участию в социально-экономическом развитии региона, — отмечает директор дирекции корпоративного развития и правового обеспечения ОАО «Белон« Олег Шарга. — Кроме Министерства природных ресурсов, соблюдение предприятиями условий лицензионных соглашений ежедневно контролируется органами Ростехнадзора, прокуратуры, региональными и муниципальными властями. Здесь сложно оценивать действующий механизм контроля исполнения условий лицензионных соглашений. Даже если недропользователь планирует минимизировать свои затраты по лицензии, он уже давно отдает себе отчет, что любая неоправданная экономия в дальнейшем может привести к авариям, катастрофам, лишению лицензии, потере бизнеса».

Олег Шарга однако признает, что сложности возникают при выполнении устаревших условий лицензионных соглашений на предприятиях, имеющих полувековую историю. «Иногда эти условия мало соответствуют современным реалиям, — говорит он. — А внесение изменений в соглашение — необходимый, но долговременный и затратный механизм, так как требует тщательнейшей проектной проработки всех аспектов соглашения».

Юристы констатируют, что появление в законе «О недрах» такого института, как лицензионное соглашение, который должен был наполнить отношения недропользования договорным содержанием, фактически не привело к переменам. «По своей сути лицензионное соглашение, кроме своего названия, не содержит характерных для договора признаков, тем более не основывается на них, — поясняет Сергей Учитель («Регионсервис»). — Ведь основным правоустанавливающим актом по-прежнему остается лицензия. Согласно ст. 12 закона «О недрах« все права и обязанности сторон и основные условия недропользования возникают и определяются не лицензионным соглашением, а лицензией. Государство может аннулировать лицензию в одностороннем порядке, а вместе с ней — лицензионное соглашение», — резюмирует он.

«Довольно часто возникает ситуация, когда соискатели лицензии соглашаются на довольно жесткие требования государственных органов по поводу условий лицензионного соглашения, — отмечает генеральный директор ЗАО «Сибирская Юридическая Компания« Сергей Карпекин. — Получение лицензии — это конкурсная процедура, и воля частной компании не учитывается при определении ее условий».

При этом Карпекин подчеркивает, что указанные условия можно разделить на две категории — обязательную и «неформальную»: «Первая — это условия по поводу объемов добычи природных ресурсов, природоохранные требования (например, по поводу утилизации попутного газа на нефтяном месторождении, по поводу рекультивации земель и пр.), сроки реализации проекта по выходу на полную мощность, размер платежей за пользование недрами, требования, связанные с геологоразведкой и воспроизводством запасов, и пр. Данная категория условий является правоустановленной и требует безусловного соблюдения под угрозой отзыва лицензии и штрафов, что довольно часто и является предметом судебных конфликтов между регулирующими органами и недропользователем».

Вторая категория, по словам Сергея Карпекина, — это дополнительные условия, которые, как правило, в лицензионное соглашение включаются региональными властями: «Они касаются различных вопросов отчислений из прибыли на развитие социальной базы территории, строительство дорог, ресурсные квоты и пр. Эти условия не всегда соответствуют требованиям законодательства и по сути могут являться «неформальными«. Несоблюдение недропользователем указанной категории условий не всегда может быть квалифицировано как формальное нарушение законодательства и условий лицензионного соглашения. Органы государственной власти это достаточно хорошо понимают, и возникающие разногласия по данному поводу, как правило, разрешаются посредством переговоров и консультаций».

При этом эксперты признают, что, несмотря на значительное количество требований к бизнесу, действующее законодательство оставляет возможность значительного количества нарушений со стороны частных компаний. Ряду природопользователей удается использовать пробелы в лицензионном законодательстве.

Удачное соглашение

По мнению Сергея Карпекина, рекомендации по поводу подготовки и заключению грамотного лицензионного соглашения сводятся к двум вопросам. Первое — это соответствие соглашения требованиям законодательства о недропользовании и складывающейся судебной практике. Соглашение не должно содержать неоднозначных по смыслу формулировок, не предусмотренных законом условий и требований. Второе — это соизмерение соискателем лицензии своих сил и возможностей по поводу практического исполнения условий лицензионного соглашения.

«Недропользователь должен иметь четкое представление о геологических особенностях испрашиваемого месторождения, самостоятельно определить достоверность оценки запасов природных ресурсов по различным категориям, достаточно точно просчитать все затраты на освоение месторождения, создание необходимой транспортной и социальной инфраструктуры, выполнение природоохранных требований и требований по воспроизводству минерально-сырьевой базы и самое главное — определить источники финансирования этих затрат, — говорит Карпекин. — Сегодня же достаточно часто встречаются случаи, когда недропользователи действуют по принципу «сначала ввяжемся, а потом будем разруливать ситуацию».

«Важно найти необходимые пропорции частного и публичного начал в регулировании названных отношений, — считает Сергей Учитель. — Это возможно только посредством договоров недропользования и означает отмену лицензии как правоустанавливающего документа природопользования и превращение договора (соглашения) в единственный источник прав пользования. На сегодняшний день среди таких договоров наиболее распространены концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции».

Соглашения с интересом

Нередки случаи, когда при составлении соглашений или внесении в них изменений прослеживается заинтересованность природопользователя, признают специалисты. Евгений Калинин приводит пример при проверке юрлица в Читинской области: «Изначально лицензия была подготовлена и выставлялась на аукцион под россыпное золото. Однако во время проверки выяснились странные, на наш взгляд, перемены в лицензионном соглашении. Оказывается, месторождение содержит коренное золото, и хотя разведка на эти запасы никогда не проводилась, у недропользователя уже есть лицензия на его эксплуатацию. Заинтересованность природопользователя понятна, но возникают вопросы к тому чиновнику, кто занимался подготовкой этой лицензии. Мы передали это дело в прокуратуру».

Также Калинин поясняет логику частного бизнеса, затягивающего с недропользованием. «На капитализацию компании влияют объем и качество полезных ископаемых в недрах, следовательно, если компания не добывает золото, а цена на него растет, то одновременно растет и стоимость бизнеса. Если компания приступает к добыче золота, стоимость компании понижается. Недропользователь делает вывод — выгоднее вложить деньги и не осуществлять добычу. Чтобы бездействовать, не нарушая закон, недропользователь стремится внести изменения в условия лицензионного соглашения, — пояснил глава сибирского департамента Росприроднадзора. — В этом плане обращает на себя внимание и компания «Регион-Ойл«, работающая в Новосибирской области, — уже не раз менялись условия лицензионных соглашений, но при этом работа практически не ведется».

Еще одна веская причина роста количества нарушений, по мнению Евгения Калинина, — недропользователи не боятся нарушать. «Наказание за нарушение никак нельзя назвать серьезным: ущерб по недрам считается в размере ставки налога. Нарушил, вернул необходимую сумму — значит, рассчитался с государством».

Нередко конкуренция между теми или иными юридическими лицами приводит к контрольным мероприятиям, признают специалисты, но при этом подчеркивают, что эта работа ведется в рамках закона. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся в том числе в соответствии с жалобами юридических лиц и граждан. «Если результаты проверки говорят о том, что лицензию надо отзывать, мы направляем в Росприроднадзор необходимые для этого документы. Подобная ситуация была недавно с одним из участников цементного рынка Сибири. Однако далеко не все наши предложения по отзыву лицензий удовлетворяются федеральными органами», — говорит Евгений Калинин.

N	Показатели контрольной деятельности	На конец 2007 года	На 1.07.2008
1	Количество предприятий-недропользователей в СФО	5453	5646
2	Проведено проверок предприятий-недропользователей, всего:	1063	479
из них:
2.1	плановых	749	314
2.2	внеплановых	314	165
2.3	в том числе и с иными контролирующими органами	92	43
3	Проверено лицензий на пользование недрами, всего:	1498	566
Из них проверок:
3.1	плановых	1179	482
3.2	внеплановых	319	84
В том числе:
3.3	Углеводородное сырье	120	25
3.4	Твердые полезные ископаемые (без общераспространенных полезных ископаемых)	338	156
3.5	Драгоценные металлы и драгоценные камни	360	115
3.6	Иные полезные ископаемые	678	268
4	Выявлено нарушений, всего:	2840	1138
в том числе:
4.1	Безлицензионное (самовольное) пользование недрами (без общераспространенных полезных ископаемых)	208	126
4.2	Невыполнение условий лицензионных соглашений	776	347
5	Принятые меры:
5.1	Выдано предписаний	2371	887
5.2	Прекращено безлицензионное пользование недрами (без ОПИ)	27	5
5.3	Инициировано приостановление права пользования недрами	6	5
5.4	Инициировано ограничение права пользования недрами	5	4
5.5	Инициировано досрочное прекращение права пользования недрами	114	54

* По информации департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по СФО